Public choice e privatiza o
PUBLIC CHOICE E PRIVATIZAÇÃO MONOGRAFIA PET PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA - R. ... JORGE VIANNA MONTEIRO RIO DE JANEIRO, 25 DE MARÇODE 1990 NOTA O meu primeiro impulso tinha sido o de entrar direto no tema privatização. Li uma vasta bibliografia sobre o assunto mas precisei deixar o projeto de lado para estudar para as provas. Ao retomar o trabalho, deparei me com um problema: não sabia por onde começar. Por estar ainda começando o curso de Economia, achei que não deveria me aprofundar muito. Depois de analisar as varias opções que restaram, decidi-me por observar o processo de privatização em curso nos países desenvolvidos e sua eventual influência nos outros países, até mesmo nos em desenvolvimento. Outro problema: não consequia inserir este processo em nenhum contexto e achava o trabalho sem embasamento teórico. Não achava que tinha como argumentar os prós e contras da privatização simplesmente pelos achismos de uns ou outros. O que eu precisava era algo que me desse argumentos suficientes para provar o que estaria concluindo e, eventualmente, avançar neste campo. No entanto, tive a sorte de ficar sabendo da existência da PUBLIC CHOICE através do professor Jorge Vianna Monteiro, que me introduziu a essa nova "escola". ... INTRODUÇÃO Public Choice é o nome de uma revista editada desde 1968 a partir de um grupo de estudos que havia começado com um livro chamado `The Calculus of Consent, dos professores Buchanan e Tullock, e que deu a partida a uma nova forma de pensamento econômico. ... Wicksell, e a tratadistas italianos do sêculo passado. Mas a semente não teria vingado se não fosse pelo entusiasmo de professores como Gordon Tullock, James Buchanan, Mancur Olson, William Riker e James Coleman. Nem todos são economistas. Mas o que eles querem é a compreensão da economia dentro da sociedade, ou seja, a sua institucionalização. Isto seria nada mais do que a explicitação dos mecanismos do processo político. Definida como "O estudo econômico das decisões fora do mercado" (Mueller 1979), mexe com as ferramentas econômicas, e as aplica no contexto politíco. Os economistas desta escola usam de argumentos lógicos e dedutivos para tentar entender como o agente racional ( consumidor, empresário, sindicalista. ... ) iria agir para maximizar suas oportunidades de consequir o que ele quer. Desta forma, eles podem imaginar como uma economia iria ser se todos agissem de forma racional, e depois comparar o resultado com a economia real para tentar diagnosticar os males e prescrever os devidos medicamentos. As teorias econômicas mexem em geral com as escolhas privadas e bens privados em um mercado. Se o governo intervém de alguma forma na economia estará tirando a decisão do mercado em beneficio próprio, admitindo casos em que o mercado não consegue realmente atuar. Também as decisões políticas fora do mercado podem ser estudadas usando as mesmas ferramentas das decisões de mercado: podemos ver eleitores como consumidores, políticos como empresarios, partidos políticos como firmas e assim por diante. Sendo assim cada eleitor passa a escolher seu candidato pelo que este tem a oferecer a ele: os políticos fazem sua política direcionada aos seus eleitores, os sindicalistas lutam por seus intereses, ou seja, cada qual assumindo um "comportamento egoístico"(o que não quer dizer que não possam assumir comportamento altruístico dentro deste comportamento egoístico (este ponto será abordado mais a frente em mais detalhes). Se cada um busca seus interesses até mesmo dentro do âmbito do setor público é lógico raciocinar que tanto numa empresa publica quanto numa privada os funcionários não agirão altruisticamente. Haverá grupos de interesses, falta de motivação e outros fatores que diminuirão a eficiência da empresa que cumpriria melhor seu papel se estivesse inserida no mercado. A desestatização surge da própria caracterização de funções econômicas do Estado pela PUBLIC CHOICE e pelos diversos defeitos de funcionamento do setor público descobertos pelos teóricos dessa Escola. assim a PUBLIC CHOICE me forneceu os argumentos necessários trabalhar sobre esse tema. Na tentativa de começar por uma explicação sobre a metodologia da PUBLIC CHOICE, para só depois entrar na área de estudo desta Escola, achei que o texto havia ficado tanto redundante como desinteressante. Redundante pois a metodologia será vista por todos os ângulos ao longo do texto e desinteresante já que visava um publico leigo no assunto e que poderia se desinteressar com o trabalho ao se deparar com esses problemas metodológicos frontalmente, mas que irá assimilá-los de qualquer forma ao longo do trabalho. PRIMEIRA PARTE - TEORIA ECONÔMICA POSITIVA DA PUBLIC CHOICE 1 O TAMANHO DO GOVERNO NA ÁREA ECONÔMICA Muito já foi dito a respeito do papel do governo na economia, e, apesar de haver enorme controvérsia a esse respeito duas funções são reconhecidas por todos: manter a ordem e produzir bens publicos. Os teóricos da PUBLIC CHOICE definiram essas duas atribuições como: 1- Estado Protetor 2- Estado Produtor Caberia ao Estado de Proteção, um monopólio do Governo, proteger as pessoas umas das outras e do estrangeiro para que não se machucassem, e, manter uma infraestrutura de leis para as pessoas poderem conviver em sociedade. Ao Estado de Produção é dada a função de prover a sociedade com coisas que os indivíduos não têm condições de produzir privadamente ou daquelas que são produzidas de forma insatisfatória- a essas coisas se daria o nome de bens publicos. ... a BENS PÚBLICOS VERSUS BENS PRIVADOS Os bens de uma forma geral podem ser caracterizados de acordo com sua exclusividade ou simultaneidade (não subtratibilidade) quando de seu consumo ou uso. Um bem, como por exemplo uma caneta, é exclusivo ou não simultâneo se seu uso ou consumo pode ser confinado àqueles que pagaram por ele. Temos então o bem privado ou privado perfeito. Mas a exclusividade é por vezes imperfeita: é o caso de um proprietário de uma casa com um belo jardim de vista para rua- todos que, eventualmente, passem por alí apreciam-no gratuitamente. A exclusividade é uma função diretamente proporcional à capacidade de proteger o aceso ao bem, e, sendo assim envolve custos para esse controle. Dá para citar o caso de programas de computador (Software) que para não serem copiados arcam com o custo do desenvolvimento de programas de proteção (Vírus). Há porem duas classes intermediárias de bens: os bens tarifários- aqueles que seriam simultâneos mediante o pagamento de uma taxa como o serviço de correio, cinemas e assim por diante. A outra classe de bens intermediários seriam os recursos conjuntos, que apesar de não haver possibilidades de garantir exclusividade de uso essa exclusividade se faz inevitável devida às condições- extração mineral. ... b EXTERNALIDADES Bens publicos são em geral um bom exemplo de externalidade. Externalidades são os efeitos- negativos ou positivos- característicos de um comércio envolvendo pessoas que não exatamente tomam parte nele. Considere-se o caso do jardim de frente para rua. A visão que se tem dele é uma externalidade. Isso foi exemplo de externalidade positiva- e privada!- mas o que realmente causa problemas é a externalidade negativa dos bens publicos. ... Tome-se o exemplo de um balneário popular: nas altas estações, milhares de turistas o visitam e se divertem aí, mas, em contrapartida, destroem a natureza local, deixam detritos na areia. ... A COMPETÊNCIA ECONÔMICA DO GOVERNO Depois de vistas as funções do governo, resta saber se este tem como executar-las e como o faz. O Governo para ser eficiente deve preencher dois requisitos: 1-Competência 2-Incentivo Ou seja, o Governo deve ser capaz de efetivamente exercer suas funções, para ser considerado competente, e deve estar com vontade de prestar esse serviço para ser considerado incentivado. Suponha um país onde a economia não vai nada bem. O mais razoavel seria realizar uma reforma econômica. Muito bem, o Governo se decide por uma reforma econômica. ... Terá o governo a capacidade de levar a reforma adiante? e saberá como fazê-la de forma sensata? E estaria ele realmente disposto a empreende-la? Aí entram a competência e o incentivo do governo. A PUBLIC CHOICE dá maior enfoque a esse incentivo. Sua razão principal é que o incentivo do governo é que vai determinar em ultima análise a eficiência do empreendimento. Em outras palavras, será o incentivo que fará o poder do governo de impor programas fiscais, realizar débitos e regular a economia; assim como fará a credibilidade depositada nele ter sucesso. Os catedráticos da PUBLIC CHOICE procuram ver como o processo se desenvolve; eles procuram enfatizar a diferença entre o mercado e o processo político. O Governo não deve ser visto como um trunfo a ser utilizado quando o mercado não funciona, mas como um método alternativo de organização social. ... A BASE DA TEORIA DA PUBLIC CHOICE Se formos estabelecer um paralelo entre o governo e o mercado, o mesmo paralelo teria de ser observado para a teoria da PUBLIC CHOICE e a teoria econômica convencional, eleitores e consumidores, políticos e empresários e burocratas e gerentes ou funcionários de empresas privadas. Também, em ambos os processos, o político e o de mercado, a produção vai ser fruto das escolhas individuais e dos incentivos, influenciando-as. ... O POSTULADO DO INTERESSE PRÓPRIO Este postulado foi criado pelos economistas para desenvolver suas teorias.Na verdade é tão ou mais velho que Adam Smith. Este o esboçava na teoria da mão invisível; segundo ele, os individuos são guiados pelos seus próprios intereses, como, por exemplo, um açoqueiro que queira vender carne e um cliente interesado em comprá-la, que acabam por fazer o bem no mercado- na sociedade. James Buchanan e seus colaboradores foram além; eles estenderam este conceito até então privilégio dos economistas ao processo político. E é com base nisto que se diz que, conhecendo os incentivos, pode-se conhecer as possíveis ações dos indivíduos. Em economia este postulado diz que para uma opção ser feita por uma pessoa, seus benefícios terão que ser maiores do que os seus custos. Ou seja, uma opção é função direta dos benefícios e inversa dos custos. Sejam O- opção, B- benefícios e C- custos O = B/C => se O > 1 => O é escolhida => se O = 1 => tanto faz B=C => se O < 1 => O não ê escolhida Os teóricos da PUBLIC CHOICE acham que há razão suficiente para crer que os mesmos consumidores que vão no supermercado atráz da melhor oferta que maximize o seu benefício são aqueles eleitores que votam procurando o maior benefício que puderem consequir com um mínimo de custo. E assim, pensam esses estudiosos, também se dá com os políticos e os burocratas. Seno mercado as pessoas buscam o melhor para si mesmas em todos os sentidos, então porque não deduzir que o mesmo não se dá no processo político? Porém há que se atentar para um fato: interesse próprio não é necessariamente sinônimo de egoísmo, ambição ou gana. Interesse próprio é tão somente maximizar os benfícios em detrimento dos custos- sejam eles quais forem. ... O PROCESSO POLÍTICO Como já foi dito anteriormente, a PUBLIC CHOICE estabelece uma analogia entre o processo de mercado e o processo político. Estes também possuem mecanismos e personagens análogos. O que se seque é uma breve explicação destes processos, mecanismos e personagens; ou seja, desta analogia. Primeiro, baseando-nos em um postulado já provado válido para os dois processos, o postulado do interesse próprio, vamos observar um ponto que a PUBLIC CHOICE- e que já foi salientado antes- dá muita importância: o incentivo. O que incentiva o mercado, que articula a mão invisível, é o lucro. Logo, o empresário fará de tudo para não só alcançs-lo, mas também maximizá-lo. Igualmente fará o político, pois que é visto como um empresário no processo político. Como um bom empresário, buscará seu sucesso; e este vem, não através de lucro econômico como o do empresário, mas como lucro-votos. O polílico também fará de tudo para maximizar sua votação; e na sua busca de eleitores (-consumidores), assim como o empresário, ele tem que mostrar atrativos naquilo que oferece: se o empresário garante que seu produto é o de maior duração, mais rendimento e o mais barato, o político deve passar uma imagem que iqualmente, e em seu nível, agrade aos seus eleitores- mesmo que esta não seja verdadeira . Deve fazer o eleitor querê-lo, mostrando atributos como honestidade, compaixão, eficiência. ... Ao mesmo tempo deve armar-se de políticas que sejam populares- mesmo que sejam improdutivas, pois delas, das políticas populares, é que vem o sucesso:os votos; que empresário buscaria a falência? Nenhum político pode pretender eleger-se se sua política ê reduzir salários e aumentar impostos, assim com nenhum empresário quererá vender santinhos e cruzes na porta de uma sinagoga. Mas essa política não precisa ser necessariamente generalizante. Quantos empresários não ganham verdadeiras fortunas com produtos que atingem uma pequena parcela da população? Veja o caso de um empresário que decida investir num jovem e promissor cantor de musica country. é claro que esta musica é destinada a um grupo seleto da populção- mas este grupo vai certamente adquirir um disco country se quiser compar um, e o restantate da população ficará entre discos de rock, musica pop, jazz, samba. ... E assim é com os políticos. Ao propor uma política beneficiando a comunidade como um todo está arriscando seus votos num grupo de eleitores mal informados que não dão atenção a detalhes. Ao passo que se expuser uma política que beneficie um determinado grupo de eleitores consciêntes dos avanços que poderão obter terá muito mais sucesso, pois é bastante claro que este grupo se unirá em seu favor. O resto da sociedade dificilmente verá que um artigo de uma plataforma política poderá estar prejudicando-a. ... Muitas vezes os grupos de eleitores a serem beneficiados são habitantes de uma mesma região administrativa (município, estado ou mesmo bairros) e as vantagens ou benefícios propostos pelos políticos são de melhorias para aquelas determinadas áreas em detrimento de outras. E o eleitor, de que maneira age no processo político? De maneira muito semelhante ao consumidor que ao gastar seu dinheiro neste ou naquele produto revela suas preferências levando em consideração seu benefício e seu custo ao adquirir tal produto. O eleitor também seque o postulado do interesse próprio: o que esse político me oferece e quanto isso vai me custar? O consumidor procura produtos que ofereçam determinadas características como preço baixo, beleza ou eficiência; e o eleitor busca na plataforma do seu político características que também o agradem e se afasta daquelas que acha que o prejudiquem. Se o consumidor gasta tempo e trabalha pesquisando preços em diferentes lojas, comparando diversos artigos a fim de maximizar seus benefícios e minimizar seus custos, o eleitor não se sente estimulado a agir de tal forma. Suponha que o faça. Suponha que analise o perfil e a plataforma dos candidatos a fundo de modo a tirar conclusões sobre os beneficios e os custos que a eleição de cada político traria. Suponha, ainda, que ele cheque a uma conclusão. Dificilmente ele poderia avisar, e, muito menos convencer, os outros eleitores a votar da mesma forma. E daí, o que vale seu esforço se a chance do tal político ser eleito é diluida em milhares talvez milhões de votos. De que terá valido seu esforço? Esse desestímulo os mantêm desinformados de muitos detalhes, e isso é chamado de efeito da ignorância racionalizada. E porque a busca de informação por conta própria lhe custaria tanto esforço e provavelmente muito tempo, a maioria dos eleitores preferem acreditar no que lhes é dito. ... Um destes fatores é a propaganda, que tem pontos positivos e negativos tanto no mercado como no processo político. A propaganda tem a vantagem de informar, tornar os novos concorrentes conhecidos, ajudar a industria de comunicações e aumentar a qualidade dos produtos e serviços (também, a nível de mercado, encoraja os gastos incentivando a produção). ... Há casos em que a propaganda, principalmente a política, assume o significado da palavra inglesa `propaganda, em detrimento de `advertisement. ... Supondo que um concorrente A faça propaganda e é imediatamente sequido na mesma proporção por B, suas participações serão as mesmas de antes no mercado/política; apenas os custos terão se elevado. No mercado, talvez, esta propaganda tenha benefícios como a criação de novos empregos, mas no setor publicoas pessoas ocupadas na propaganda dos políticos foram muitas vezes tiradas de funções produtivas para outras, que só aumentarão os encargos dos próprios eleitores. Há, também, o risco da propaganda mentir ou ser direcionada, mostrar apenas o que o concorrente quer que as pessoas vejam, escondendo aquilo que possa compromissá-lo perdendo suas chances de lucro/votos. Além da propaganda, existe, se o leitor observou, uma diferença no processo de escolha do consumidor para o do eleitor. O consumidor escolhe tendo em vista a balança de custos e benefícios marginais de cada ítem que seleciona, e o eleitor deve mostrar sua preferência por um pacote onde vários pontos se misturam. Ele deve escolher o pacote onde haja mais benefícios do que custos, mas mesmo desta forma não exclui a possibilidade de aí haver ítens que não sejam de seu agrado. ... Trata-se de um fabricante que produza os ítens A e B, mas só vende A se o consumidor adiquirir simultaneamente B. ... pode ser uma economia de bens complementares sem nenhuma ligação com a industria monopolística, como os pares de sapato em que o pé esquerddo não é vendido separadamente do direito; 2. pode ser um expediente para burlar o tabelamento de preços; 3. ... ou ainda, como se dá no processo político, as vendas vinculadas se dão como um processo de discriminação de artigos e de preços (benefícios e custos). Supondo-se que uma empresa/político fabrique A e B, e pa e pb sejam os respectivos preços dos produtos. Se um consumidor/eleitor realmente queria comprar tanto A como B pagou pa e pb por eles. Mas caso este consumidor/eleitor desejasse adquirir A e B numa proporção diferente da estabelecida pelas vendas vinculadas- por exemplo queria mais de A do que de B- o preço de A se elevaria para pa e o de B cairia para pb. é claro que a relação mantida pelos dois será sempre a mesma, ou seja, pa + pb = pa + pb O preço de B, pb pode inclusive atingir zero ou ainda chegar a valores negativos (neste caso o consumidor/eleitor não queria B, mas é obrigado a aceitá-lo para adquirir A). ... O PROCESSO DE PRODUÇÃO Na alocação de recursos através de um período de tempo, analisam-se os custos e benefícios a curto, médio e a longo prazo. Por exemplo, um empresário pode reduzir seus custos imediatamente ao deixar de contratar uma empresa de revisão de suas máquinas, e com isso irá se beneficiar a curto prazo. Porém suponha que daqui a um ano uma de suas máquinas tenha se estragado pelo fato de não haverem, regularmente, colocado óleo nela. Esse empresário terá que comprar uma nova máquina, aumentando enormemente seus custos (para simplificar, levaremos em consideração que etses custos superaram aqueles que se teria ao contratar a empresa de manutenção). Ele diminuiu seus custos a curto prazo e os aumentou a longo prazo. Poderia ter se dado o oposto (ou poderia, se a maquina não houvesse quebrado, ter tido um custo bem baixo, recompensando seu risco). Porém qualquer que seja sua escolha, sua propriedade será sempre sua propriedade, arcando ele com seus custos e benefícios. O político também enfrenta os problemas de custos e benefícios através do tempo. Num período de eleição, por exemplo, é de crucial importância que ele obtenha, e que a sociedade- os eleitores- assim perceba, os menores custos e os maiores benefícios- o que muitas vezes compromete a sociedade a longo prazo. é difícil para um político convencer seu eleitorado a lhe fornecer mais verba- suponha para a educação, onde os resultados são de longo prazo- hoje para ter resultado em? ... O resultado disso é um processo de visão a curto prazo dos políticos, que tendem a adotar medidas de impacto- até porque se tomarem medidas de longo prazo e não estiverem exercendo seu mandato, então o crédito poderá ser atribuido a outro. Isto quer dizer: não é dono do empreendimento. Ele detém os direitos sobre ele apenas por um espaço de tempo. E é aí, neste periodo, que ele deve atuar, mostrando aos eleitores o que cosequiu, a fim de ter sucesso: seu lucro/votos. ... estão quase na mesma posição que os caçadores de búfalos de 1870 nas pradarias americanas. ... Mas como nenhum era realmente dono dos búfalos, eles tambêm sabiam que o búfalo que não matassem hoje seria o bufalo que alguêm mataria amanhã. Os caçadores se encontravam numa situação em que, individualmente, tinham muito pouco a ganhar, porem muito a perder, ao tomar uma perspectiva de longo prazo e em se absterem da exterminação do búfalo. Os políticos encarregados de tomar decisões se encontram onde há pouco a ganhar e muito a perder, ao se absterem de tomar decisões de aumento da demanda a curto prazo numa economia que a longo prazo estará fadada ao extermínio de grande parte de sua capacidade produtiva. (Retirado de Dwight Lee e Richard McKenzie - 1987, pg. 131) Infelizmente essa visão de curto prazo dos políticos leva a um conflito entre boa política e boa política econômica. Na maioria dos casos o que é boa política a curto prazo se revela catastroficamente alarmante como política econômica a longo prazo. ... O PROCESSO DE ESCOLHAS DE MAIORIA Ao analisar o processo de produção do setor publico não deve faltar uma menção, nem que "en passant", da influência das escolhas de maioria sobre este. Tomaremos, por hipótese, uma legislatura unicameral (para simplificação) de N membros que tomem desisões por regras de maioria. O político Ni estará interessado nos aspectos negativos (custos) ou positivos (benefícios) que incidam sobre seu eleitorado. Veja aí a diferença entre comportamento egoístico e altruísta: o político Ni é altruísta em relação a sua base eleitoral, porém egoísta em relação às demais. Não é, contudo, a preferência do político Ni que irá ser, de regra, adotada. Por ser uma escolha de maioria, a política adotada será aquela preferida por mais de N/2 membros, estando ou não o político Ni entre estes. ... que esta maioria seja altamente influenciada pelos significados negativos/positivos (custos/benefícios) que recaiam sobre seu eleitorado, ampliando ou não suas espectativas eleitorais. ... O DIA A DIA DO PROCESSO POLÍTICO Numa empresa, o proprietário paga a profissionais para executarem as tarefas rotineiras. Paralelamente, no governo, quem assume essa função é o burocrata. O burocrata é pago pelo governo que também lhe orienta o trabalho. A função do burocrata, em outras palavras, é transformar essa receita proveniente do governo em bens publicos. A receita dos burocratas- eles não fogem ao postulado do interese próprio por serem pessoas nem mais nem menos perfeitas do que qualquer um de nós- será o tanto maior quanto maior for seu bureau. Proporcionalmente maiores também serão seus salários, mordomias, prestígio e poder. é portanto natural esperar-se que os burocratas farão de tudo para aumentar seus bureaus- mesmos que estes não precisem serem aumentados, tornando-se menos eficiêntes. Mas aí chega-se a um problema de difícil solução. Como saber se um bureau é eficiente ou não? ... em primeiro lugar, a função dos burocratas é produzir bens publicos. A partir desta afirmação não se chega a parte alguma, pois, apesar de ser possível medir perfeitamente a quantidade exata de custos para a manutenção do bureau, é muito difícil medir a produção- como se mede bens publicos? é portanto difícil saber o custo unitário do bem. ... o governo gasta em um bureau aquilo que- dentro de certos limites de receita do próprio governo- este lhe pede. Antes deve-se entender que não é, necessariamente, o objetivo do bureau a eficiência- minimização dos custos unitários. Este pode adquirir vários aspectos como uma secretária que deseja obter o mais recente lançamento em máquinas de escrever, apesar da sua atender perfeitamente suas necessidades. Depois o que o governo sabe sobre o bureau- e, é baseada nesta informação que a receita do bureau será equacionalizada- vem do próprio bureau, o que significa uma fonte nem sempre segura de informações. ... o setor publico tem dificuldade de lidar com ineficiência e parar experiências desastrosas, pois os bureaus não sofrem de falência. Se um empresário se envolve em um projeto frustrado, se ele não cortar este projeto, fale. Muitas vezes criam-se bureaus especialmente para certos experimentos e as pessoas aí empregadas não vão querer- isto é compreensível- perder seu emprego de uma hora para outra. Ao contrário, irão argumentar que ao invéz de serem cortadas as receitas do projeto, elas devem ser aumentadas; dirão que foi justamente a falta de verba que fez o projeto fracassar. ... os burocratas e seus bureaus são feitos para atender uma certa parcela da sociedade. Este grupo e o bureau transformam-se em poderosos aliádos muito mais fortes do que o restante da população- os contribuintes de forma geral. ... Juntas, estas forças de demanda dão a aparência da uma demanda maior do que a oferta o que dá razões para esta se espandir. Acontece que desta forma, com a demanda apenas parecendo maior, há uma superprodução. Em suma, os burocratas tem o incentivo de produzir a altos custos uma exagerada quantidade de produtos (o valor marginal da produção dos bureaus é menor do que os custos), o que determina uma elevada ineficiência. Deve-se novamente enfatizar que não são nem o burocrata nem o efeito do postulado do interesse próprio sobre estes os grandes vilões da ineficiência; ela reside na própria estrutura do setor publico que se coloca como monopolista. ... POLÍTICA FISCAL E PROCESSO DEMOCRÁTICO No mercado, para o consumidor adquirir um bem ele deverá pagar um preço por esse bem. Ele, no entanto, só pagará este preço se o custo for menor que o benefício trazido por este bem. ... O equilíbrio do consumidor na compra de um bem se dá quando a utilidade marginal do bem se iguala ao nível do preço do bem. Mas no processo político não há isso. O eleitor- ou contribuinte, já que é este que arca com os custos- não é um beneficiário direto. Ele não tem como comparar seus benefícios e custos, portanto não sabe como está a utilidade marginal dos bens publicos em relação aos impostos- que são compulsórios! ... E esta política fiscal dá margem a mais uma distorção no processo produtivo. Supondo que a maioria vencedora queira lançar um projeto e que para isso precisa de fundos, o projeto será um bem publico- mesmo que poucos indivíduos desfrutem dele- e para tal é preciso cobrar impostos. Ora, os impostos serão pagos por todos, inclusive pela minoria perdedora. Supondo também, o que é muito comum, que o projeto vise a favorecer a maioria vencedora, ela estará mais disposta a emprendê-lo, pois parte dos custos não estarão sendo pagos por ela. São os custos externos que implicam produção excessiva, uma vez que as partes interessadas pagarão apenas parte da despesa. E, mesmo levando em consideração o fato dos partidos políticos se alternarem no poder, podendo o efeito econômico de transferência de riqueza tender a zero, o efeito de substituição de qualquer forma trará desperdício econômico e excessivo governo. Outro fator que elevará a produção já ineficiente é a forma com que os custos e benefícios serão expostos. Quando os benefícios são claramente visíveis, mas os custos não são facilmente notados- por uma série de truques e modos do governo expalhá-los de forma que fique difícil seu cálculo- a produção de bens publicos tende a crescer. ... ê a arte de se obter o maior número de penas com o mínimo possível de barulho. (Senador Robert Dole, Wall Street Journal 16 de Dezembro de 1983) Outro ponto na política fiscal em processos democráticos é a discriminação fiscal. Este tipo de imposto favorece enormemente um pequeno grupo, enquanto o restante dos contribuintes perdem um pouquinho. é a luta de uma minoria, porém concentrada e organizada, contra a maioria dispersa e desinteresada da população. Essas políticas são muito comuns, pois há sempre políticos que as aprovam. Um político astuto, como já foi dito, tem mais chance de eleger-se apoiando-se em pequenos grupos unidos e organizados. Esses grupos farão de tudo- providenciarão verbas, participarão ativamente da campanha. ... Uma visão generalizada desta política fiscal e de suas consequências sobre a produção de bens publicos pode ser obtida se se compararmos-na ao rent-seeking. Rent-seeking- e dá para notar como aí a política fiscal de processos democráticos de maioria se encaixa perfeitamente- são ações, não importa se por pessoas ou grupos, para ganhar vantagens para si próprios às custas de outra pessoa. Deve-se notar que o incentivo do rent-seeking é a facilidade do processo. As consequências são impostos discriminatórios em que como já foi visto antes, as pessoas se unirão e perderão tempo e dinheiro (os quais poderiam ser gastos em atividades verdadeiramente produtivas) no rent-seeking. E outras pessoas farão exatamente a mesma coisa com o intuito de defesa. Os teóricos da PUBLIC CHOICE vão tão longe ao ponto de comparar as atividades de rent-seeking ao roubo, enumerando suas semelhanças: 1. é um esforço a fim de obter uma receita, retirando-a de outras pessoas, ao invés de haver uma troca; a receita vindo como uma remuneração por um bem ou serviço prestado. ... expande o tamanho do setor redistributivo, afastando-os do setor produtivo- crowding-out. ... aumenta a demanda por mecânismos de defesa- uma produção desnecessária, se não houvesse perigo-, espécie de alarme contra ladrões ou serviços de guarda, retirando força e recursos dos setores nacessitados. ... Agora, considere que seja elaborada uma constituição com uma lei- lei esta efetiva- para proibir impostos descriminatórios e garantir que a receita não seja utilizada de modo a não beneficiar alquém em particular. ... Haveria o corte de outra ineficiência: sabendo que não haveria plataformas que pudessem beneficiar mais a uns que a outros, os eleitores buscariam programas que beneficiassem toda a sociedade, e, consequentemente, os políticos agiriam de forma correspondente. Seria, então, respeitada a propriedade e a liberdade privadas e a produção se assemelharia àquela do mercado. ... UMA REUNIÃO DE IDÉIAS Os teóricos da PUBLIC CHOICE, como já deu para perceber, têm um axioma: os direitos e a propriedade privados estão acima daqueles do Estado- padrão de Lock de propriedade privada. Em outras palavras, o estado não é a fonte de direitos, mas apenas espelha os direitos pessoais e individuais, devendo apenas sequir suas funções Produtiva e Protetora.É de se concluir, portanto, que qualquer forma de opressão de um grupo que se invista dos poderes do governo para benefício próprio é uma aberração. Mas, e repetindo, isso acontece inevitavelmente num processo político democrático de maioria. E porque? A resposta a esta pergunta já deveria estar aqui mais do que respondida, afinal de contas ela é o alicerce da teoria da PUBLIC CHOICE. As pessoas que buscam o pão mais barato nas várias padarias para aumentar sua relação benefício/custo são as mesmas que da mesma forma e, pelos mesmos motivos, interagem moldando o processo político. Todas as pessoas, em todos os lugares, em qualquer circustância, buscam maximizar seus benefícios e minimizar seus custos. SEGUNDA PARTE - TEORIA ECONÔMICA NORMATIVA DA PUBLIC CHOICE 1. DOS PROBLEMAS E DAS SOLUÇÕES A primeira vista, a teoria da PUBLIC CHOICE pode parecer por demais pessimista ou até cínica, pois afinal está afirmando que as pessoas agem sempre por interesse próprio. Ela, porém, se encarrega por si própria de desfazer o mal entendido, explicando o que entende por interesse próprio; isto é uma relação benefícios/ custos- quaisquer que sejam eles. Esse interesse próprio, no entanto, causa diversos entraves para o perfeito funcionamento do processo político democrático de maioria (apesar deste mesmo motivo ser a ignição do mercado, a mão invisível) como já foi visto na primeira parte. Resumindo, o Governo neste tipo de processo vai crescendo, se tornando um monstro assim como um dinossauro, condenado a extinção por seu tamanho, peso e características que impedem a agilidade e a eficiência de suas ações. Os principais problemas a serem encarados são os impostos e a dívida publica a nível macroeconômico; e a organização monopolizada do Estado a nível microeconômico. ... Se os problemas não podem ser resolvidos, resta minimizá-los. E o problema é, no fundo, o Estado e sua atuação. Chega-se aí a um impasse: como, onde, e quanto o governo deve atuar. Isto implica na delimitação da quantidade de bens publicos produzida pelo Estado (inclui nesta ultima definição de "quantidade de bens produzida pelo Estado", para efeito de simplificação a Ação Protetora do Estado nas atividades produtivas deste, uma vez que a proteção não deixa de ser um bem ou serviço à sociedade). ... DÍVIDA PÚBLICA: UMA OBSERVAÇÃO Este tópico não foi abordado na primeira parte do trabalho por se tratar, basicamente, de um aspecto normativo. A dívida publica, em resumo, consiste em dar ao Governo, em alternativa à cobrança de impostos, o direito de contrair uma dívida através da emissão de títulos próprios. O que faz o governo optar por impostos ou dívida são suas metas políticas. O imposto tende a ser mais impopular pois é cobrado imediatamente, sendo seu custo imediatamente sentido pelo contribuinte/eleitor. A emisão de uma dívida, por outro lado, não se materializa como um custo imediato. O contribuinte futuro é que irá arcar com estes custos. Colocando de outra forma, a perspectiva de Buchanan e seus colegas é aquela dos ganhos e perdas individuais derivadas dos esquemas de financiamento do Governo. No caso dos impostos, aqueles que o pagam serão aqueles que direta ou indiretamente serão beneficiados- é preciso haver consenso entre os contribuintes para que este financiamento seja efetuado. Já o financiamento publico pela emissão de títulos irá envolver custos para a geração presente e futura de contribuintes. Os teóricos da PUBLIC CHOICE argumentam que a queda do custo hoje recairá principalmente nos futuros contribuintes, que irão pagar o serviço da dívida e salda-la sem que herança publica seja tal que justifique seu aumento de custo. A questão da Dívida Publica apenas revela que a geração atual prefere um aumento no seu poder de consumo em detrimento daquele do futuro contribuinte. Sendo difícil dizer se os futuros contribuintes, hoje ainda não eleitores, são representados adequadamente pelos participantes do processo político em geral. Conclui-se portanto, que a teoria normativa da PUBLIC CHOICE visa a minimização da dívida publica. ... BENS PÚBLICOS: QUANTO E COMO? A visão convencional sobre a alocação de recursos publicos é a que procura meios de maximizar os benefícios sociais. Por isto as responsabilidades decorrentes da oferta de serviços publicos expulsam os benefícios dos ajustes destes, se feitos a nível local, a favor de qualquer produção em escala que possa haver neste tipo de produção. Do ponto de vista da PUBLIC CHOICE, a preocupação relevante é a esfera de concordância a cerca da quantidade de serviços publicos. Portanto a esfera de concordância é determinada pelas oportunidades de consumo conjunto (da comunidade), apesar de também ser afetada pelo custo de produção do serviço publico desejado e a efetiva alternativa de outros ajustes que facilitem a ação coletiva. O problema de como os serviços publicos devam ser produzidos é conceitualmente independente da responsabilidade da produção dos mesmos. A produção destes deve ser sempre efetuada da forma a mais eficiênte possível. Em muitos casos isso vai estabelecer que a unidade política responsável contrate os serviços de produtores privados, e, em outros, como por exemplo no serviço judiciário, o serviço deve ser provido pelo próprio governo. Da perspectiva da PUBLIC CHOICE a questão fundamental permanece no ponto de vista individual, com o que as pessoas concordariam, não exatamente o que mazimize os benefícios sociais. Da mesma forma, a esfera da ação governo é limitada pelo potencial individual de concordância, que é por sua vez limitada pela diversidade da população atendida por esses serviços. ... REDISTRIDUIÇÃO DE RENDA Os mecanismos convencionais da teoria do bem estar social implicam que o nível ótimo de redistribuição é simplismente aquele que sai do nível presente para um que maximize o bem estar social. Já a teoria da PUBLIC CHOICE implica que o âmbito ideal da redistribuição depende da extenção a que exista um consenso. Não se pode dizer que um dado nível de distribuição de renda esteja abaixo do nível ótimo a menos que os indivíduos concordem em trocar as instituições existentes que deram forma a tal distribuição. E, se, partindo de um status quo, esta redistribuição limita sua ação a movimentos superiores de Pareto, nunca aos movimentos inferiores no estilo rent-seeking. Ao invés de tentar maximizar a posição dos menos afortunados, os indivíduos optariam por regras que iqualitariam as posições iniciais, sem, entretanto, eliminar por completo os riscos de participação de cada um na sociedade (jogo). ... TERCEIRA PARTE: PUBLIC CHOICE E PRIVATIZAÇÃ7O "POUR GOUVERNER MIEUX, IL FAUT GOUVERNER MOINS" O primeiro autor a empregar esta frase "para governar melhor é preciso governar menos" foi o Marquês dArgenson por volta de 1751- era o nascimento do Laissez-faire. Não vem ao caso agora na década de 90 do século XX discutír políticas econômicas. Resta-nos a frase que vem sendo regularmente refutada e, atrever-me-ía a dizer, mais ainda reafirmada. Está fora do propósito dar exemplos, o que queremos aqui é meramente, e com bases sólidas numa teoria econômica , chamar atenção do que parece um ponto em torno do qual já se gira a muitos milênios a intervenção do Estado na economia. Sem duvida é tarefa do Estado a segurança dos cidadãos e a produção dos bens e serviços que não podem, ou não são satisfatoriamente executados por empreendimentos individuais; disto nenhuma escola econômica discorda. A partir deste ponto de entendimento, e, sob a ótica escolhida, o Estado começa a interfirir na vida dos indivíduos. A PUBLIC CHOICE enumera muitas razões para mostrar que o funcionamento do Estado em termos de eficiência fica bem aquém daquele do mercado- embora sempre afirme que, por terem estruturas completamente diferentes, não se pode julgar a eficiência do Estado em comparação com a do mercado. ... Entre outros tópicos explica o porque do excesso de produção de bens e serviços publicos sempre com um custo unitário muito elevado, da ineficiência dos burocratas, dos interesses dos políticos e eleitores e do processo de produção de uma forma geral. Por outro lado teoriza- normativamente- sobre os níveis de produção de bens e seviços publicos, sobre a dívida publica e redistribuição de renda, levando a uma conclusão que é possível haver uma sociedade desenvolvida com o Estado se limitando às suas tarefas básicas. E agora após um longo período de intervenção e monopolização do Estado em diversas áreas que não as fundamentais (e acreditando que isto se deu em grande parte por uma interpretação errada dos escritos e teorias de Lord Keynes) é tempo de fazer a sociedade novamente desenvolvida e sem obstáculos devolvendo ao setor privado aquilo que (fora de períodos de convulsão social) é de sua alçada. CONCLUSÃO Comecei o meu projeto tentando justificar a lógica e o sentido natural da propriedade privada em todos os níveis que esta possa alcançar, ou seja, reverter o processo que vem mais ou menos desde a metade do nosso século até alguns anos atrás. Na teoria da PUBLIC CHOICE consequi onde me apoiar para sequir com o meu trabalho. Esta teoria é, no meu ponto de vista, inteiramente satisfatória, não só por me dar condições de desenvolver meu estudo mas por especular o mínimo possível. O que quero dizer com isto é que esta Escola não se fundamenta em achismos, mas basicamente em teoria econômica concreta, e em lógica. ... Public Choice and Constitutional Economics - J. ... An overview of the Contractarian Public Finace of James Buchanan - da revista Public Finance Quarterly - por Roger D. ... Pol8i7ticas P8u7blicas e Institui8co7es - Jorge Vianna Monteiro - 1969 5. ... Public Choice, an Introduction - Ian McLean 7. O Príncipe - Editora Abril Cultural - Nicollo Machiavelli - 1973 8. Nossa Herança Oriental - Editora Record - Will Durant - 1963 O PROCESSO DE PRIVATIZAÇÃO MONOGRAFIA PET - 1990 PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA R-J HELIANA FARAH PROFESSOR ORIENTADOR: JORGE VIANNA MONTEIRO RIO DE JANEIRO, 07 DE AGOSTO DE 1990 1- INTRODUÇÃO Quando se fala em privatização, ocorre que muitas vezes se analisa os aspectos mais imediatos da questão, e não o futuro da própria empresa e o da sociedade no longo prazo. O que preocupa imediatamente as pessoas é cortar o déficit do governo, diminuir o número de servidores públicos, aumentar as receitas pela venda de estatais, eliminar firmas ineficientes, reduzir a máquina estatal ou até inserir a economia num processo de mercado mais eficiente. ... Como vai agir a empresa não dependerá mais do governo; antes, seu objetivo principal era trazer o bem estar à sociedade, mas, uma vez esta empresa ingressando no mercado, seu objetivo, racional como o de qualquer agente econômico, será maximizar seus lucros. E diante desta reviravolta, seu público alvo poderá mudar, assim como sua escolha de produtos e serviços prestados, e até a faixa de renda que pretende atingir. O que vai ser discutido são as dificuldades enfrentadas ao longo do processo de desestatização, que precisam ser detectadas e corrigidas, ou contornadas o quanto antes. O objetivo deste trabalho é tentar, na medida do possível, trazer à tona estes problemas, analisando as consequências e soluçoes decorrentes da privatização de alguns tipos de estatais. Entretanto, me esquivo da obrigação de apresentar neste trabalho fundamentos e provas da necessidade da privatização. A razão para tal reside no fato do meu trabalho anterior ter sequido exatamente esta orientação, ou seja, apontar as falhas do processo político, fazendo ficar claro que a extensão do processo de mercado deve se dar em tão larga escala quanto possível. ... Sendo assim, fico bastante tranquila para adotar tais premissas pró-privatização sem correr o risco de estar dissertando sobre assuntos infundados. 2- A QUALIFICAÇÃO DAS EMPRESAS As empresas podem ser classificadas em grupos de acordo com suas características e especificaçoes. ... é preciso também ponderar o fator de essencialidade dos serviços e produtos que as firmas oferecem, seu público alvo, seu objetivo e se constitui uma empresa de posição estratégica fundamental para o país. Tendo em mente estes critérios, podemos separar as firmas nestes 2 grupos bastante abrangentes e suficientemente específicos para o êxito da análise. O primeiro grupo é o das tomadoras de preços. Neste caso, como iremos observar, não há a necessidade de separação entre empresas que produzem bens e serviços essenciais ou não. Por questões a serem discutidas mais tarde, qualquer empresa de bens não essenciais e sem objetivos a longo prazo específicos pode encaixar-se, para efeito deste estudo, neste primeiro grupo. ... Além destas, se encaixam todas as instituiçoes ou empresas de caráter fundamental a infra-estrutura socio-econômica, bem como as de segurança e soberania nacional. O objetivo desta classificação é separar aquelas firmas que irão daquelas que não irão trazer complicacões no processo de privatização. Ao separá-las e apontar as de processo demorado ou problemático, discutiremos formas de contornar ou solucionar os problemas. ... AS TOMADORAS DE PREÇOS A respeito destas empresas, pode-se afirmar que, se a estrutura do mercado onde atuam permanecer inalterada, sua situação de nada ou muito pouco irá se alterar com a passagem do seu controle do estado para a iniciativa privada, uma vez que a liderança de mercado já se encontrava nas mãos da última. ... No caso de concorrencia é bastante claro que nada que aconteça com a firma pode mudar a configuração da indústria , na forma com que ela se encontra. Se for o caso de oligopolistas não líderes de mercado, o caso é muito parecido com o das concorrentes monopolísticas, no que concerne a tomada de preços. Apesar de toda uma consideração que poderia ser levantada a respeito da estrutura e da formação de preços neste mercado, ou até da propriedade ou não destas firmas realizarem ou não um lucro supra-normal, elas continuam, "ceteris paribus", tomadoras de preços.